Innovar en los Presupuestos Generales del Estado (PGE)

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Los Presupuestos Generales de un país son la mejor y más escueta expresión de las verdaderas voluntades políticas del Gobierno encargado de su ejecución. La democracia representativa es la concreción más eficaz que el género humano se ha dado a lo largo de los muchos siglos de existencia sobre nuestro planeta. Cómo hacer que la democracia influya positivamente en la vida de los ciudadanos a través de la definición de unos presupuestos generales eficaces y bien sustentados sigue siendo un debate dominante en nuestros días.

Cuando se formulan los Presupuestos de un país en las partidas específicamente destinadas a incentivar a la I+D+I podemos juzgar, de forma inequívoca, en qué medida los gobiernos quieren hacer de la capacidad transformadora de la ciencia y su posterior impacto en el mercado y en la sociedad un verdadero motor de progreso.

En España, y siempre partiendo del estudio del periodo que arranca en nuestro actual ciclo democrático, tuvimos que esperar a la primera década del siglo XXI para identificar un apoyo decidido en favor de los presupuestos públicos para la I+D+I. Las cifras crecieron en términos absolutos en un 250% en un periodo de 9 años. En esos días los expertos en la materia creyeron estar en una senda que corregía el defectuoso arranque de los primeros gobiernos de la democracia.

También en esos años se consolidó en España una práctica que introdujo la innovadora combinación de los incentivos basados en el crédito y los fondos no reembolsables destinados a los distintos solicitantes de apoyo público. Esa combinación, virtuosa en un país basado de forma exagerada en la financiación bancaria, tenía todo el sentido al introducir una modalidad de la financiación de la I+D+I bajo otros análisis distintos del que la banca tradicional lleva a cabo para verificar el riesgo de su inversión.

Desafortunadamente, la aparición del protagonismo extremo del control del déficit en los países del entorno Euro, motivada por la crisis del 2009, llevó en España al uso de los créditos como herramienta prioritaria en los instrumentos de apoyo a la I+D+I. Basándose en el hecho de que sus cuantías no producían déficit, sus cifras se multiplicaron por 3 en pocos años. Ese crecimiento devino en ficticio al dedicar importantes cantidades de dinero a potenciales usuarios de las mismas, que en realidad no podían usarlas por motivos diversos. Los Centros Públicos de Investigación y las Universidades por su incapacidad estatutaria para endeudarse. Las empresas, al requerir como condición previa para la concesión del crédito de garantías bancarias que los bancos no estaban dispuestos a dar a compañías seriamente afectadas por la crisis que, en esos años, castigaba al tejido empresarial.

Esa falta de sintonía entre la oferta de ayudas públicas y la demanda real por parte de los usuarios ha conducido a la situación, desenfocada, de la escasa ejecución presupuestaria, denunciada reiteradamente en los últimos años. Responsabilizar al responsable de la inejecución en lugar de denunciar la falta de adecuación de los instrumentos no ha hecho sino perjudicar a la propia idea de apoyar con fondos públicos la I+D+I del país.

Con estos mimbres, hemos recorrido una década, hasta llegar al año 2019 en el que varios elementos permiten cambiar esta situación de bloqueo de nuestros apoyos públicos. El primero de ellos es la situación de crecimiento de la economía española en estos últimos años. Crecimiento que reduce nuestros niveles de endeudamiento y que, por lo tanto, permitiría, si así se quisiera, aplicar partidas presupuestarias que permitiesen alcanzar las cifras de participación de los fondos públicos equivalentes a las de los países avanzados en I+D+I. El segundo, y no menos relevante, la aparición de nuevas formulaciones teóricas sobre el funcionamiento monetario de los países. Portavoces de esas ideas cuestionan que el déficit deba ser el criterio protagonista para vigilar el correcto uso de los fondos públicos en su tarea de impulsar el desarrollo de las naciones. En esa visión, la apuesta decidida por invertir en el corto plazo - en partidas donde se pueden obtener beneficios a medio y a largo plazo - debe permitir cambiar la cualificación del déficit para esas partidas presupuestarias que así lo hagan. Esta visión coincide con la defendida por España en el seno de la Comisión Europea, para que no se considere déficit el incremento de las partidas destinadas a la I+D+I en aquellos países que estén por debajo de la media comunitaria.

Con estos precedentes, España, que ocupa una posición muy atrasada en la lista de países europeos y mundiales líderes en la I+D+I, debería formular al arranque de un período que parece estable -cuatro años sin nuevas elecciones a la vista- unos PGE donde las partidas dedicadas a estos asuntos tuvieran dos novedades esenciales. La primera, el crecimiento hasta llegar a lo largo de esos cuatro años a una cifra coherente con nuestra posición económica global – un 2% del PIB – con incrementos anuales acordes con las definiciones de nuevos instrumentos sintonizados con las nuevas realidades de la revolución digital. Como un ejemplo a tener en cuenta, en Navarra, en el 2018, se firmó una ley foral de la Ciencia y la tecnología que garantiza un aumento progresivo de la financiación hasta el 2% en 2030. La segunda novedad, que las cifras dedicadas a fondos no rembolsables tengan un notable incremento, primando éstos sobre las cantidades orientadas a los créditos que, no obstante, se deberían respetar; pero también complementar con nuevas inversiones en capital en sus distintas versiones: semilla, Venture, etc.

Los fondos no reembolsables deberían permitir el crecimiento de los esfuerzos dedicados a la Investigación Básica, tanto pública como privada - pues en los dos ámbitos se hace - como pilar fundamental para la existencia posterior de productos y servicios que alcancen los mercados, a través de la intermediación de las empresas, elementos que vehiculan la Innovación hacia los usuarios finales. Para las partidas de crédito, se debería profundizar en los pasos ya dados tímidamente en los últimos años mediante la creación de garantías técnicas a proveer por agentes distintos del sistema bancario tradicional.

Una vez que se ha demostrado que el incremento del gasto en I+D es uno de los pilares para conseguir un crecimiento real del PIB a largo plazo, somos conscientes de que es imprescindible asociar estos incrementos de la inversión a una exigencia de eficacia en su uso. Para ello existen hoy en día medios, indicadores y recursos suficientes que a la vez que aseguren su buen uso, evidencien el efecto multiplicador de esas acciones, que movilizan fondos privados en un multiplicador relevante de lo aportado por los públicos.

Sabemos que se quedan fuera de esta rápida revisión sobre lo que debería ser la apuesta total del país en las inversiones en la I+D+I dos actores muy relevantes: el rol de las empresas y el de los agentes públicos, en un país estructurado alrededor de Comunidades Autónomas con importantes competencias. En publicaciones por venir daremos nuestra opinión al respecto, pero - por razones de oportunidad - ahí va una primera apuesta para corregir el tiro: los próximos Presupuestos Generales del Estado.